Proyecto de ley de Montes, presentado al Ministerio de Fomento en 27 de Febrero de 1861 por la Comision creada, con encargo de redactarlo, en Real decreto de 22 de Octubre de 1860.

Excmo. Sr.: La comision creada por Real decreto de 22 de Octubre último con el encargo de redactar un proyecto de ley de Montes, tiene el honor de presentar á V. E. el resultado de sus deliberaciones.

La necesidad de que el Estado intervenga para impedir la destruccion de los montes, fué reconocida desde muy remotos tiempos; y cualesquiera que hayan sido las vicisitudes de las doctrinas y los cambios de las leyes respecto de las condiciones económico-políticas de la propiedad territorial, casi constantemente se ha profesado y practicado, con más ó ménos acierto en los medios de ejecucion, el principio de que la destruccion excesiva de los arbolados es un mal social, cuyos progresos tiene por consiguiente la Administracion pública el deber de estudiar y de impedir.

Repetidas disposiciones de nuestro derecho patrio habian prescrito el plantío y repoblado de los bosques, la prohibicion de los descepes y cortas fuera de ciertos límites, la de la entrada de los ganados en los montes que se quemaren, la reserva de algunas comarcas de arbolados para las necesidades de la marina; pero sin contener unas veces más que la expresion del lamento por los daños causados, sin añadir en la mayoría de los casos el remedio eficaz al mal sucedido, sin organizar nunca de una manera general el personal y las tareas de cuidado, guarda, fomento y policía de los montes, hasta que por las dos Ordenanzas de 1748 se aplicó á los de España el régimen que en los de Francia habia sido establecido en 1669 por las célebres de Luis XIV y de Colbert. En aquel primer ensayo de un código forestal se reservaron extensas comarcas del territorio del país para las necesidades de la marina de guerra, poniendo bajo la inmediata administracion de los empleados de ésta los montes enclavados en las zonas de las costas, y en algunas regiones del interior de la Península; se impuso á los vecinos de los pueblos el deber de ejecutar plantíos; se prohibió toda corta á la que no acompañase la operacion de reponer cierto número de piés por cada uno que se derribara; se crearon celadores especiales para la vigilancia del exacto cumplimiento de las reglas prescritas; se condenaron con severas penas no sólo los ex

cesos y fraudes, sino tambien las prácticas perniciosas que tan arraigadas estaban en las costumbres de nuestros pueblos, y tanto desastre habian producido en los montes. Pero las Ordenanzas de 1748, esperándolo todo del rigor y la severidad, no respetando los legítimos fueros de la propiedad particular, no haciendo la debida separacion de las funciones administrativas y las judiciales, si bien contuvieron en parte los progresos de la devastacion, no correspondieron por completo á las esperanzas de sus autores, y suscitaron contra su régimen represivo irresistibles reclamaciones. Las doctrinas en economía política habian tomado ya entonces un curso diametralmente opuesto; y en las trabas vejatorias y el rigorismo de las Ordenanzas de 1748, encontraban los más celebrados escritores del siglo XVIII un motivo más para proclamar la excelencia de las ideas favorables à la libertad económica. Pero si el atraso en que todavía se hallaban, así la ciencia dasonómica como el derecho administrativo, no permitia que los autores de las Ordenanzas ni sus impugnadores juzgasen con acierto sobre los verdaderos remedios que para el mal de la destruccion progresiva de los montes convenian, todos estaban de acuerdo en sentir las funestas consecuencias de la desaparicion de los arbolados, y nadie dejaba de vislumbrar, con más ó ménos claridad, las diferencias que esencialmente existen entre la explotacion de cierta clase de montes y la de cualquier otra clase de cultivo, industria ó comercio. El mismo famoso informe sobre la ley agraria, de la Sociedad económica Matritense, que fué entre nosotros la fórmula más completa y más absoluta de las doctrinas desamortizadoras, manifestaba explícitamente, como excepcion á los principios en él proclamados, la duda de que hayan de ser jamás sometidos á la accion del interés individual «los montes bravos, situados en las alturas, que resisten la poblacion y el cuidado. >>

Las reformas intentadas en los últimos años del anterior siglo y en los primeros del actual, no tuvieron efecto, ni se introdujo novedad hasta que el decreto de las Córtes de 14 de Enero de 1812, condenando en términos severos las vejaciones y perjuicios causados por los juzgados especiales de montes y los abusos de sus dependientes, derogó y anuló en todas sus partes la legislacion anterior relativa á los montes de dominio particular, y suprimió todos los tribunales y empleados del ramo. A esta medida de reaccion contra el régimen anterior, debieron suceder naturalmente las que estableciesen otra organizacion en armonía con las nuevas necesidades y doctrinas; pero

los sucesos políticos no dieron tiempo para esta obra reparadora á las Córtes de 1812, ni tampoco á las de 1822, á pesar de los trabajos preparados al efecto en esta segunda fecha.

Las Ordenanzas de 22 de Diciembre de 1833 iniciaron nueva época para el ramo. Adoptando la mayor parte de las reglas fundamen tales del Código forestal francés de 1827, aunque sin extender la accion del Estado hasta los montes de propiedad particular, como aquel lo hacia en sus disposiciones transitorias todavía vigentes, decretaron una organizacion completa y regular; sometieron á un régimen metódico todos los montes públicos; consignaron buenos principos para su fomento, así como para su deslinde y la consolidacion de los diversos dominios que en ellos existieran; hicieron la debida diferencia entre las funciones administrativas y las judiciales, y establecieron escalas razonables de penas para los diversos delitos y faltas. Todavía hoy, á pesar del tiempo trascurrido, durante el cual tantas y tan importantes vicisitudes ha tenido el derecho administrativo, pudieran conservarse las Ordenanzas de 1833 como la más conveniente legislacion sobre la materia, introduciendo sólo en ellas las reformas indispensables para ponerlas en armonía con las nuevas instituciones judiciales y administrativas, si algunas cuestiones graves, entre las que ocupa el primer lugar la de la desamortizacion, no hubieran suscitado problemas más graves y trascendentales que los relativos à la mera administracion y policía. Antes que reglamentar los montes públicos es preciso que la ley determine de un modo definitivo si los ha de haber, y en qué escala y condiciones.

La ley de 1. de Mayo de 1855, al poner en estado de venta todos los bienes pertenecientes á manos muertas, se apresuró á exceptuar los montes que el Gobierno creyese que debian apartarse de la aplicacion del principio general. El Ministerio de Fomento se encontró entónces colocado entre la necesidad de hacer inmediata aplicacion del principio establecido en la ley, y la falta de datos estadísticos que le guiasen en el uso de la autorizacion que ésta le concedía. Afortunadamente los consejos de los empleados científicos indicaron un medio seguro para salir del conflicto. Las diferentes causas que harian perniciosa la desparicion de un monte, tiene íntima relacion entre sí, y son indicadas desde luego en la mayoría de los casos por la naturaleza misma de las especies leñosas. La clase del arbolado espontáneo se refiere por regla general á la zona geográfica, á la calidad de la capa vegetal, á los accidentes del terreno. Excetuando de la desamortizacion

todos los montes poblados de ciertos árboles, se tenia la seguridad de exceptuar los de las altas sierras, los de las comarcas de grandes pendientes, los que crecen sobre suelos nada á propósito para el cultivo agrario, los que deben ser explotados en largos turnos y producen las maderas de considerables proporciones.

Partiendo de esta base, el Real decreto de 26 de Octubre de 1855 señaló en reglas sencillas, las diferencias entre los montes comprendidos en la desamortizacion y los exceptuados de ella. La clasificacion entónces formulada, y en la que se hicieron modificaciones por el Real decreto de 27 de Febrero del año siguiente, fué adoptada nuevamente por el de 16 de Febrero de 1859, hoy en vigor; y los trabajos administrativos y estadísticos hechos con posterioridad, permiten juzgar con alguna exactitud de la importancia que en la aplicacion práctica pueden tener las mencionadas reglas, y dan nueva luz sobre el estado de la riqueza forestal de España.

Como el Ministerio de Fomento tiene declarado en repetidas Reales órdenes la clasificacion general de los montes, hecha en 1859, no es una obra definitiva, ni puede ser considerada, aparte de los naturales efectos que en el órden administrativo le correspondan para el mejor cumplimiento de las leyes de desamortizacion, sino como un ensayo de estadística: pero áun no siendo más que ensayo ó avance, presta ya gran auxilio para las consideraciones y cálculos que en la materia se hayan de hacer.

Su resúmen total nos presenta la considerable cifra de más de 30.000 montes públicos clasificados, con una superficie de más de 10.000,000 de hectáreas. Añadiendo los montes de las Provincias Vascongadas, no incluidos en la clasificacion, los del Real Patrimonio y los de los particulares, resultaria que no es mayor terreno de monte lo que falta á nuestro país, y que si estuviese en buen estado de prosperidad lo que posee, nada tendria que envidiar en esta parte de la riqueza pública. á las naciones en que mayor importancia ha adquirido.

Pero la ruina y la devastacion cubre la mayor parte de esa gran extension territorial. El hacha del matutero; la tea incendiaria tan pronto movida por el ódio como por el descuido ó la preocupacion; el diente del ganado no debidamente contenido; el arado del labrador surcando temerariamente los terrenos negados por la naturaleza á la agricultura; las prácticas viciosas é ignorantes; los aprovechamientos abusivos; las guerras y trastornos políticos; mil causas de diferentes

clases han sustituido en muchas partes los grandes arbolados con las toconas dejadas por la explotacion fraudulenta; con las peñas despojadas de tierra vegetal, y condenadas á la esterilidad; con las menudas arenas, último resultado de tanto desastre, y compañeras ó precursores de las inundaciones, de las sequías prolongadas, de los trastornos en el clima y del desierto. Quedan sin embargo todavía magníficos restos de riqueza: subsiste, sobre todo, el deber social de protegerla y mejorarla.

Las nueve décimas partes y más de territorio que ocupan los 30.000 montes públicos pertenecen á los propios y comunes de los pueblos. Aquí más que en ningun otro punto habia de notarse el influjo de la preponderancia que las municipalidades adquirieron en nuestro país desde muy antiguo. El Estado es en España, relativamente, el más pobre de montes que existe en Europa.

De este hecho nace uno de los mayores vicios de la actual Administracion. Las Ordenanzas de 1833 colocaron los montes de los pueblos bajo el mismo régimen que los del Estado, y desde entónces están bajo la vigilancia y direccion del Gobierno. Pero al mismo tiempo que éste nombraba ántes á los Comisarios, y ahora coloca á los Ingenieros al frente del ramo en las provincias, y circula órdenes, y resuelve todo lo que cree conveniente; la facultad de determinar los gastos para la explotacion y beneficio de los montes corresponde principalmente á los Ayuntamientos, y la de nombrar los guardas les pertenece en casi todos los casos. No hay para qué ocultar que si las Ordenanza y demas legislacion especial del ramo han creido indispensable hacer intervenir en los montes de los pueblos la accion tutelar de la Administracion central, es porque no tienen confianza en que pudiesen prosperar, entregados exclusivamente al cuidado de las Autoridades municipales; pero siendo el agente constante é inmediato de la Administracion dentro del monte el guarda, éste se encuentra colocado entre la obediencia debida al Ingeniero y al Gobernador, sus jefes, y la influencia que sobre él ejerce el representante del municipio, que le nombra y le destituye.

Esta anomalía exige por sí sola un correctivo que sólo podria dar la ley. Aun cuando la desamortizacion no hubiese hecho indispensable acudir á las Córtes para fijar los principios fundamentales que en lo sucesivo hayan de regir respecto á montes, era ya urgente promover disposiciones legales sobre ese y otros puntos. El Gobierno no podia seguir cargando con la responsabilidad de administrar los